Давайте приземлим
Новый законопроект о Фонде содействия развитию жилищного строительства обладает положительным потенциалом, и все-таки рискует сделаться благодатным полем для коррупции. Чтобы этого не произошло, необходимо явственно прописать механизмы его работы и контроля за расходованием средств
Рисунок: Андрей Колдашев
25 июня депутаты Госдумы приняли в первом чтении законопроект “О федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства”. Протокол разработан министерством регионального развития совместно с комитетом Госдумы по строительству и земельным отношениям. Указ, предписывающий создание фонда, президент Дмитрий Медведев подписал 7 мая.
Структура должна получить 1 января 2009 года. До этого времени в стране будет делать запрет на согласование сделок по распоряжению федеральными землями, а ещё находящимся на них имуществом. Под мораторий попали участки в границах населенных пунктов, а кроме того в радиусе 30 км от миллионников, 15 км - от городов с населением от 100 тысяч до миллиона, 5 км - от городов с населением до 100 тыс. человек.
Открыватели земель
Суть законопроекта такова. Стройфонд будет аккумулировать находящиеся в федеральной собственности, но неэффективно используемые участки совместно с имуществом на них. Критерии эффективности в то время как не разработаны. Ясно лишь, что речь идет об участках, принадлежащих ведомствам, государственным унитарным предприятиям, научным учреждениям (в том числе Российской академии наук). Изъятые земли планируется применять для комплексного освоения территории, создания заводов стройматериалов, а также организации технопарков и бизнес-инкубаторов.
Полученные участки фонд имеет право закладывать и выставлять на торги.
В его обязанности входит межевание, постановка на кадастровый учет, подготовка технических условий, отбояривание от прав третьих лиц, проведение аукционов. Помимо того, архитектура наделена функцией разработки документов по планировке территории.
Земли будут передаваться в фонд следующим образом. Попечительский совет (по законопроекту, некие 11 человек: состав покуда не ясен) произвольный год утверждает критерии, на основании которых определяет, какие участки целесообразно перепрофилировать под возведение жилья, организацию производства или технопарков. Как раз попечительский совет решает, какая почва употребляется неэффективно. По каждому участку он готовит заключение, которое отправляется в федеральный орган исполнительной власти (скорее всего, будет создан при Минрегионразвития).
В течение месяца тот решает, следует ли использовать участки и расположенную на них недвижимость для федеральных нужд. (Сегодня эти нужды скромны: возведение объектов обороны, транспорта, энергетики.) Если в Минрегионразвития придут к выводу, что федерация участки использовать не будет, они либо переходят в имущество фонда, либо право ими распоряжаться передается субъекту РФ.
Регион получит земли при соблюдении трех условий. Первое: они должны находиться в пределах населенного пункта. Второе: в отношении участков должны быть приняты документы территориального планирования (генплан, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории). И третье: потребуются комплексные производственные программы развития коммунальной сферы. Во всех остальных случаях земли передаются в достояние фонда. При всем при том участки могут быть изъяты у региона, если он в течение двух лет следом передачи их в собственность не выполнил обязательств по застройке.
Всего в результате отчуждения, по словам вице-президента НП “Национальный фонд развития рынка недвижимости и оценочной деятельности” Владимира Герасименко, в России может высвободиться примерно 150 тыс. участков общей площадью до 1,5 млн га. Их цена оценивается в 150 млрд долларов. Более того если вытурить из расчетов площадки, подходящие для создания технопарков или производства стройматериалов, все одинаково разрешено возвести сотни миллионов метров жилья, из них на Урале - десятки миллионов. Это огромные объемы. Ныне возможности жилищного строительства в России крайне скудны: к землям поселения (на которых разрешается создавать жилье) относятся всего 1,1% участков.
Один из самых важных пунктов законопроекта - обеспечение снова застраиваемой территории коммунальной, инженерной, социальной и дорожной инфраструктурой: вся она будет возводиться на финансы фонда.
Землепроходцы…
Рисунок: Андрей Колдашев
Главный плюс новой структуры в том, что это централизованный орган с большим административным ресурсом. Если функции отчуждения земли будут переданы регионам, ничего хорошего из этого не выйдет. Зачастую предприимчивые чиновники федеральных министерств и ведомств сдают участки в аренду коммерческим структурам, сидят на огромных деньгах. Чтобы побороть ведомственные интересы, ресурса региональной власти не хватит.
Задумка с фондом, бесспорно, хороша. Ее реализация способна снизить стоимость жилья для граждан. По единодушному мнению застройщиков, на глаз 25% конечной стоимости квартиры - это создание инфраструктуры, ещё 10% - откаты местным чиновникам, плата за ускоренную процедуру согласования. Когда фонд за свойский счет будет возводить инфраструктуру, а также использовать административный ресурс стоящего за ним заинтересованного в жилищном строительстве государства, позволительно освободиться от обеих затратных статей.
Учтем и то, что большое число федеральных неиспользуемых земель - не чисто поле. На некоторых стоят недостроенные заводы или другие здания, к ним уже проведены инженерные коммуникации и дороги, что удешевит и ускорит строительство.
Уменьшению стоимости жилья, созданию малоэтажной застройки будет содействовать и право фонда проводить конкурсы на архитектурные решения, а после этого тиражировать их по всей стране. Народонаселение получит 10 - 20 типовых решений и будет избавлено от трат на создание проекта будущего жилища. А это, как известно, 10 - 15% конечной стоимости жилья.
Кроме того, вступление в силу закона будет способствовать развитию производства стройматериалов (износ в отрасли в эти дни составляет 40%) и внедрению новых технологий. Причем новые заводы скорее всего будут давать быстровозводимые конструкции, в том числе деревянные для малоэтажных домов.
Еще единственный плюс - стройфонд станет органом, тот, что может одаривать методические указания по планировке территории. По сути, у всех городов России такие документы должны были нарисоваться еще к 1 января 2008 года, но по факту они есть максимум у 10%. Местные чиновники, ученые, общественность подчас не в силах сотворить такие планы: они несложно не знают, как их делать.
…и проходимцы
Эксперты сходятся в одном - законопроект сырой, в нем не прописан ни один определенный агрегат реализации.
На обсуждении законопроекта в комитете Госдумы по строительству и земельным отношениям наибольший спор вызвали два вопроса. Первый: как аккурат будут изымать участки. Агент земельного департамента Минэкономразвития Михаил Бочаров предложил находить решение тот самый вопросительный мотив только с точки зрения целесообразности перепрофилирования земель под жилищное строительство, даже если земли используются эффективно. Народный избранник Галина Хованская заявила, что забирать надобно только неэффективно используемые участки и что без четких критериев оценки неэффективности правительственная комиссия будет проворно коррумпирована. На это у Минэкономразвития нашелся своеобычный ответ: Михаил Бочаров предложил разрешить проблему назначением в комиссию - оцените - “честных людей”. Глава комиссии по доступному жилью совета по нацпроектам Александр Браверман (его прочат на местоположение главы фонда) в итоге заверил коллег: решения по неэффективности использования земель - вопрос правительственной комиссии, и она должна обусловить критерии. Когда будет создана комиссия и разработаны критерии, пока не известно.
Вторая проблема, озвученная депутатами: каковы критерии выполнения регионом обязательств по застройке переданных участков? В каком случае по истечении двух лет стройфонд будет иметь в распоряжении право участки изымать? Кроме того, по их мнению, отсутствие отрегулированной в законе процедуры передачи в залог стройфондом и продажи заложенных участков залогодержателями может привести к злоупотреблениям в виде занижения цен.
Комитет в итоге рекомендовал депутатам принять законопроект в первом чтении, для доработки его ко второму будет создана рабочая группа.
Но у нас возникает еще немного вопросов к тексту законопроекта. Указ предписывает все земли передать под массовую малоэтажную застройку. Однако в новом документе о типе возводимых зданий нет ни слова. Не прописаны механизмы передачи фонду имущества, находящего на федеральной земле. В проекте сказано - по закону о приватизации. Но кто и как будет оценивать имущество?
Любопытен денежный аспект. Фонд, в соответствии законопроекту, имеет право закладывать земельные участки и использовать другие незапрещенные законом источники поступления средств. Не исключено, что под залог участков фонд будет выпускать облигационные займы. Когда обладаешь огромными активами, привлечение средств сложности не составляет. Значит, в фонде будут аккумулированы громадные средства. Куда они пойдут? Для субъектов Россия в законодательстве есть четкие указания: капиталы от продажи земли направляются в региональный и муниципальный бюджеты. Механизм контроля и расходования средств фонда никак не прописан. В федеральный бюджет монеты не попадают. Конечно, фонд будет некоторое их численность расходовать на избавление участков от обременений, организацию инфраструктуры. Но объем вложений, по подсчетам специалистов, несопоставим с возможным притоком средств. Кроме того, в проекте закона никак не отражены возможные механизмы общественного контроля за сделками с землей.
Главное - четкость
Рисунок: Андрей Колдашев
Таким образом, мы рискуем принять самую мощную госкорпорацию с на практике безлимитным бюджетом и такими же полномочиями.
Для уменьшения коррупционной емкости документа, на свойский взгляд, нужно произвести следующее. Первое: выработать критерии эффективности использования земель. Например, независимые эксперты предлагают к неэффективно использующимся федеральным землям относить пустующие участки, площадки с недостроями, а также сдаваемые в аренду частным компаниям.
Второе: прописать ход распределения прибыли фонда, ввести контролирующий орган.
Третье: во что бы то ни стало указывать, под какой тип застройки будет употребляться земля. По иному мы рискуем заполучить несколько миллионов квадратных метров в элитных коттеджных поселках или высотках.
Четвертое - проработать механизм аукционов: кто и каким образом будет к ним допущен, коммерческие это или некоммерческие структуры, что составит предмет аукциона и так далее.
Пятое: прописать механизм передачи в собственность фонду федерального имущества. Или мы всенепременно столкнемся с его продажей по заниженной цене.
Наконец, ввести механизмы общественного контроля за сделками с федеральной землей. Тогда не возбраняется будет максимально обезопаситься от ее разбазаривания.
Есть и еще одно предложение, напрямую не относящееся к законопроекту. Необходимо изменить статью в уголовном кодексе, касающуюся нецелевого использования госимущества: пока она на землю не распространяется.
Из неофициальных источников “Э-У” стало известно, что Минрегионразвития и депутаты уже пошли по пути исправления законопроекта. В готовящихся поправках появились нормы, уменьшающие коррупционность закона. Например, предлагается ввести надзор денежных потоков фонда со стороны Счетной палаты. Очевидно, что ко второму чтению воля для произвола и самоуправства несколько сократится.
Между тем на обсуждении законопроекта в профильном комитете думы представитель Минрегионразвития озвучил крайне настораживающий тезис: критерии эффективности и неэффективности использования участков - это как настройка музыкального инструмента, ее запрещено прописать. Позвольте не согласиться. Критерии выработать можно. Например, использовать хотя бы формальный показатель: если производство, находящееся на этой земле, приносит государству прибыль, - значит это эффективное использование.
Если документ не приобретет четкости, вряд ли здравая идея, в нем заложенная, будет реализована.